中国制药发展史(四):砥砺前行

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1988年12月12日,我国首家足球俱乐部——东药企业集团足球俱乐部在沈阳成立,辽宁队成为该俱乐部下属队。

早在1984年,东北制药总厂即出资与辽宁足球队实行联办。1985年,东药队夺取全国足球甲级队联赛冠军,1986年再夺全国足协杯金杯。

东药俱乐部队1989年获得亚洲俱乐部杯赛冠军,是中国足球历史上第一次夺得亚洲冠军。

随后“延边敖东”、“广州太阳神”、“广州白云山”、“吉林亚泰”、“广州医药”等药企命名的足球俱乐部红遍中国。除足球外,几乎每一个体育大项都能看到医药企业的身影。

90年代末,制药产业在国人口中号称“永不衰落的朝阳产业”。

行业迎来爆发式增长,风头一时无两,犹胜今日之地产界。

 

百业经药,各显神通

改革开放之初,国家放宽了限制。老百姓纷纷贩药,卖粮借钱,肩扛麻袋,手推板车,开启创业征途,挤上“先富”的列车。

80年代伊始,全国各地的医药贸易中心纷纷建立,大型药交会出现了、县级订货会出现了、医院订货会也出现了。

到1986年,全国共有2300个县级医药公司,26000多个基层零售网点,5万多个药品代销点,较1952年增长20多倍。

一时之间,百舸争流,大大小小的企业和形形色色的人群,都在往这个市场里扎。

为争夺市场,药品交易中心遍地开花,“收受回扣、请客送礼”成为家常便饭,假药劣药更是流窜市场。

“制售假劣药品屡禁不止,犯罪分子丧心病狂;一些地方和部门竞相开办药品生产、经营企业和药品集贸市场,药品生产经营秩序混乱,药品购销中行贿、索贿、回扣等不正之风盛行……”

1994年,国务院正式发布的《关于进一步加强药品管理工作的紧急通知》,为医药市场的各种乱象痛心疾首。

到90年代末,医药流通企业数量暴涨至16000多家,以“小、散、乱”为特征的中国医药商业自此形成。

“十万贩药大军”并非虚言,像皖北太和、成都五块石、广东普宁等都是全国知名的药品集散中心。

大大小小、遍布各地的“药品集贸市场”几经被取缔,但野火烧不尽,直到2001年还间歇性死灰复燃。

在计划经济瓦解、市场经济崛起的转轨期,医药行业也正经历着有绝对垄断转为市场竞争,甚至是无序竞争的苦楚。

 

大刀阔斧,全面整顿

暗箱操作

前所未有的发展速度也伴随着前所未有的问题,药品回扣和药价虚高弄得民怨丛生。

从1985年破获轰动全国的福建晋江假药案,到1991年底挖出广西玉林特大假药制售团伙,国家痛下决心全面整治,一场异常残酷的风暴向中国整个医药系统席卷而来。

1996 年开始,11 万家药企和医院自查自纠,占全国药企和医院总数的 98%,一半以上的药企和医院进驻专项组抽查。

历时两年,到1998年发布的整治结果实在令人触目惊心。

统计自1992年始的六年时间里,药企输送给医院的回扣高达 21.5 亿元,而国家刚刚设立的城镇医疗保险基金总额还不到20亿元。

大乱之后,必有大治。4000 余个回扣事件被立案调查,372 人被追究刑责,387 人受政纪党纪处分。

1998年4 月 16 日,国务院统筹将国家医药管理局、国家中医药管理局和卫生部药政局原药品监管职能合并,重新组建了国家药品监督管理局。

药品准入证的发放决定着药企生死。医院买什么药,患者能吃什么药,首先得过了药监局审批这关,没有拿到牌照的药品根本不能进入医药市场。

时年54岁的郑筱萸就任新组建的国家药品监管局第一任局长。[i]

自1992年起市场化改革加速,中国本土药企如雨后春笋,到1998年全国药企数量已逾万家,药品由短缺迅速成为过剩产品。

全国公立医院也在经营上进行市场化改革,尽管仍有保有体制内事业单位的身份,但药品的进销差价,是医院 60%的收入来源。[ii]

从县到市再到省,医院和药企都是当地的民生之基础,经济之支柱。

利益之纷杂,关系之盘结,管理注定是一件困难的事情。

中国医药已进入高速发展阶段,改革的大棒如何挥动,事关千万人的健康安危,格外引人注目。

 

GMP推行,困难始末

GMP车间

纵观国外发达国家的药品监管,世界上有一百多个国家和地区均实行GMP认证管理制度。

GMP(Good Manufacturing Practice),其原义为“良好作业规范”,或“优良制造标准”。此项制度注重于制造过程中产品质量与卫生安全的自主性管理,是一种行业规范。

美国自1963年就开始实施GMP制度,而我国提出在制药企业中推行GMP是在20世纪80年代。

1988年,根据《药品管理法》,卫生部颁布了我国第一部《药品生产质量管理规范》,作为正式法规执行。

1991年,国家医药管理局成立了“推行GMP委员会”,在医药行业中开展“GMP达标”。

1994年,卫生部则成立了“中国药品认证委员会”,开展“GMP认证”。对未取得《药品GMP认证证书》的企业(车间),不再受理新药生产的申请。

强制性认证的开展,一时之间企业对此左右为难,叫苦不迭。有的企业故意拖延,有的甚至企图向上打通关节。

郑筱萸上台以后大力推行GMP认证。1999年7月,国家药监局发文,重新复核原已认证、达标的企业,合格后统一颁发药品GMP证书。

2001年8月更是强硬规定,在2004年7月1日未获GMP认证资格的药 厂一律停产。我国医药行业开展的GMP认证工作至此走上正轨。[iii]

客观地评价,GMP认证的初衷是好的,规范药品生产,提高硬件标准,保证药品质量。但推进过程中,一些组织和个人更重视的是加强审批权力以攫取私利。

从1999年到2002年的三年间,仅有1000多家企业通过GMP认证。但此后2003一年内就有5000家企业过关,而2004年郑筱萸所规定的大限到来之前,竟然有6000家药企跨过了认证的门槛。

GMP认证沦为可以花钱买到的“商品”,是业内人心照不宣的事实。据披露每家获得GMP认证的药厂,包括硬件改造与运作费用在内,为此平均支付约1000万元。

2006年爆发齐齐哈尔第二制药有限公司(齐二药)亮菌甲素注射液事件,以及安徽华源生物药业有限公司“欣弗”注射液事件,导致十人死亡,多名病人出现肾功能衰竭。

在郑筱萸下台后, 仅2006年一年内全国就吊销了86张GMP证书。

对GMP认证的质疑一度甚嚣尘上,但客观地说,在当时GMP认证是整顿药品生产和流通企业的最强力举措。

不同于欧美所实施的cGMP认证[iv],我国长期推行的GMP是“一锤定音”式认证。

带来的结果是,监管花费大量精力去限制准入,企业为应付程式化的检查,往往“60分万岁,多一分浪费”。

“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”。GMP是美国等发达国家普遍实行的认证制度,引入中国就成了祸国殃民的恶举,这其间的悲哀实在值得深思。

拨乱反正,整除弊病,国家和政府为此多花了十年时间。

2017年3月,国家食药监总局有关官员对媒体公开表示,“今后将取消GMP、GCP、GLP、GSP等,实行‘两证合一’,不再发认证证书。”[v]

取消一劳永逸的GMP认证已是大势所趋,药品质量全周期动态管控意味着我国药品监管正向国际通行标准靠拢。

 

“新药”批文,权钱交易

坊间曾有言,中国医药界有位一人之下万人之上的财神,掌管着中国药品和医疗器械审批的生杀大权,只要攀上了他就财源滚滚。

像大多数贪官一样,郑筱萸一边慷慨激昂台上演讲,一边背地私下搞着腐败。

自他上台伊始,就引爆了一场中国医药企业前所未有的批文攻坚战,将整个医药监管体系拖入了疯狂的权力寻租泥潭。

作为药品身份证的批文意义非常,国家药监局组建后,就迅速上收了批文的审批大权。

这期间一些民营药厂开始“另辟蹊径”, 仅仅改变剂型或增加了一些附加成分的仿制药就投入同类新药审批程序,比如把片剂改成胶囊,就可以作为又一种新药注册。

他们由此获得了很多“宝贵”的新药批号,并藉此获得了批文所带来的自主定价权,销售业绩几何倍增长,一夜暴富。

凭借着与郑筱萸等人的“良好关系”, 像康力元集团这样的企业往往能够抢占市场先机,取批号如囊中取物。

2005年,康力元的批文数字达到顶峰,一年内拿到200多个新药批文,着实令业界咋舌,令同行惊羡。

此间各路神仙尽显神通,各种公关手段连绵不绝,无非是大把大把地花银子,用钱垫高产品,直到通过“国标”审批。

“批文经济”紧接着催生了1500多家倒卖批文的医药咨询公司,据有关人士回忆说,“一般的三百万,紧俏的上千万,明码标价可以买。”

在郑筱萸大权独揽的时期,国家药监局仅2004年就受理了10009种“新药”申请,而同期美国药监局仅受理了148种。2005年,药监局批准了药品注册申请事项11086件,其中80%是仿制药。

而实际上常年生产的品种占企业总批准文号的比例不到四分之一,许多药企超过一半以上的批文闲置,因为这些批文大多都是用后即扔的仿制药身份证。

直至2008年,我国仿制药市场占有率高达98%,患者和医药产业仍然处于胡乱审批药号所造成的阴影之下。

很长一段时间内,药监部门对仿制药没有质量疗效一致性评价的强制性要求,导致医生和老百姓对国产仿制药缺乏信任、谈“仿”色变。

仿制药层出不穷,构成新药审批的“中国特色”。对于“宽进式“的管理,国家和监管部门一直想加以改进,由于郑筱萸等团体以批文谋取私利,迟迟没有推进。

亡羊补牢,为时未晚。早在2012年,国务院关于《国家药品安全“十二五”规划》就已经出台,首次明确提出开展仿制药质量一致性评价工作。[vi]

2016年,国家食药监总局针对仿制药依旧过多过乱的市场现象,下定决心重新部署,落实国务院办公厅《关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》,划定289个基药品种2018年底前完成一致性评价。

一致性评价的大幕正式拉开,对于制药行业而言既是一次挑战也是一次机遇,提升质量,改进工艺,转型创新,迈向高端市场才是长远之路。

 

医药代表,收入为王

90年代末,今日遍布街巷的药店还没出现,老百姓开药买药只能上医院,药品的销售的唯一渠道只有公立医院。

随之而来,一个中国特有的“医药代表”群体开始出现,他们的唯一目标是通过各种方式让医生给病人开自己代理的药品。

为达到打开药品销售渠道的目的,利用学术会议、培训、赞助、旅行等形式,向政府官员、行业协会、基金会、医院和医生行贿,在医药行业早已不是秘密。

走量、进销差价大的药,是药品代理商的首选。比如一盒阿奇霉素的出厂价是4元多,中标价格是五十元左右,最终进入医院的售价再加国家规定的15%药品加成,接近六十元。

1998 年,国家发改委和卫生部下发《关于完善药品价格政策改进药品价格管理的通知》, 2001 年,卫生部等六部委发布《医疗机构药品集中招标采购工作规范(试行)》,目的是全面推行药品集中招标采购工作。

可是“上有政策下有对策”,在反复拉锯之后这些法规对医药代表和医院形同虚设。

医生半推半就,耐不住医药代表三番两次给回扣;行政管理部门左右为难,怕药价一下砍到底医院丧失动力;官员经受不住诱惑,被一步步拖入利益漩涡;种种原因,导致招标价格居高不下。

在2006年批文买卖最疯狂的年代,医药代表更涉足生产上游。先购买批文再找小厂代工,藉此出厂成本只有两元的药,在医院的售价竟可以高达100元。

医药代表超水平发挥着他们的“精明”,无孔不入地渗透。医生对收取回扣形成依赖,药厂之间的恶性竞争加剧,推广费用水涨船高,药价也不断虚高。

2013年7月11日,葛兰素史克(中国)“涉嫌严重商业贿赂和涉税犯罪” 被公安部坐实,不仅引起全社会轰动,连国外媒体也争相予以报道。

“以药养医”的问题由来已久,媒体曝持续近二十年,风波过后现实弊病为何总能“涛声依旧”?

事实说明,不扎紧制度的笼子,指望职业道德和个人自律并不可行,严管苛查方能斩断利益的链条。

2015年,医药代表被国家正式确定为一份职业。2017年,国家食药监总局联合国家卫生计生委发布《医药代表登记备案管理办法(试行)(征求意见稿)》,明确医药代表不得承担药品销售任务。

“医药分开”社会各界呼吁已久,协商讨论口水仗并不能解决问题,唯有拿出“刮骨疗毒”的勇气痛定思痛,切实推动制度落地实施。

2017年1月,国家卫计委印发《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见(试行)》,宣告全国“两票制”的开始。[vii]

2018年11月,中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《国家组织药品集中采购试点方案》。11个试点地区委派代表组成的联合采购办公室在11月15日发布了《4+7城市药品集中采购文件》。[viii]

“将药品采购全过程放在阳光下进行”, 方能让患者暖心,医生安心,社会放心。

 

魂断秦城,不堪回首

​原药监局长郑筱萸

2006年的岁末寒冬,中南海召开的国务院常务会议上,温家宝总理指名要求对郑筱萸的违纪违法问题彻底查清。

2007年7月10日,国家食品药品监管局首任局长郑筱萸在北京被执行死刑。

他在主政全国药监市场监管10年间,收取企业款物共折合649万元,仅浙江一家药企就行贿包括房产、企业股份、顾问费、轿车等,财物总价值达290万元。

在全国换发药品生产文号工作中,他擅自批准降低换发文号的审批标准,致使许多不应该换发的药品获得文号,其中还有6种假药。

“一药多名”的现象在此时期非常突出,国家接二连三地降低药价,可降价幅度很大的药很快在市场上就消失了。

医药市场乱象丛生,假药、劣药肆意横行,看病难、看病贵达到了建国以来前所未有的程度。

其他涉案人员中国家食品药品监管局药品注册司原司长曹文庄被判处死缓,注册司原助理巡视员卢爱英、国家药典委原常务副秘书长王国荣分获14年徒刑及无期徒刑,医疗器械司原司长郝和平被判处15年徒刑。

秦城监狱里,临刑的前夜,郑筱萸写下了一份悔恨的遗言:

“明天我就要上路了,就要到另一个世界去了,我现在最害怕的是,我将如何面对那些被我害死的冤魂。”

 

改革开放40周年大会

改革开放四十年来,我国制药产业无疑获得了前所未有的发展,新药研制开发能力逐步增强,药品生产规范化水平不断提高。

2007年,我国已经能够生产1500种原料药,同时还可以生产多种药品制剂、生物制品、疫苗和医疗器械。

医药工业总产值已经由1998年的1371亿元人民币增长到2007年的6679亿元人民币,医药贸易出口额已经由1998年的34亿美元增长到2007年的246亿美元,医药贸易进口额已经由1998年的15亿美元增长到2007年的140亿美元。

但在改革实践的过程中,一些部门和个人不惜将国家规章制度异化为谋取利益最大化的工具。

从国家局一把手到司长,从地方局的局座到处座,一支浩浩荡荡的硕鼠群滋养生息。药价暴涨,民怨沸腾。

人命关天,不可马虎。

责任重于泰山,改革远未结束。

在贪腐轰然倒下的巨响中,中国制药由大国迈向强国的步伐不会停止,以史为镜继续前行。

 

[i] 2003年,国务院在药监局基础上组建国家食品药品监督管理局,郑筱萸依旧担任局长。

[ii]药占比改革的推行长期以来困难重重。2019年5月30日国家医保DRGs付费“4+26”城市试点启动,包括4个直辖市及26个省地市。可预见DRGs付费的推行,将倒逼医院运营机制转换适应,对医院绩效模式带来重大的影响。

[iii]中药材生产质量管理规范(GAP)认证作为一项旨在推动药材规范化种植、保证药材质量的非强制性行业标准,自2002年起推行。但随着生产基地建设、中药材生产与中药标准化和现代化等问题的深入研讨,GAP认证在2016年2月15日被国务院发文取消。

[iv] cGMP指动态药品生产管理规范,要求在产品生产和物流的全过程都必须验证。1999年,欧盟和美国达成了原料药的cGMP互认协议,成为国际药品生产管理标准。

[v] GSP——药品经营质量管理规范认证:GCP——药物临床试验质量管理规范认证;GLP——药物非临床研究质量管理规范认证。取消此类证书发放不是降低质量管理,而是进入动态监管的时代。药品监管部门对制药企业的监管重点将渗透到药品生产生命周期的各个环节,加强了对事中和事后的监管,“飞检”专项行动将成为常态。

[vi] 仿制药一致性评价是指对已经批准上市的仿制药,按与原研药品质量和疗效一致的原则,分期分批进行质量一致性评价,就是仿制药需在质量与药效上达到与原研药一致的水平。

[vii] “两票制”是指药品从药厂卖到一级经销商开一次发票,经销商卖到医院再开一次发票,以“两票”替代目前常见的七票、八票,减少流通环节的层层盘剥,并且每个品种的一级经销商不得超过2个。这有利于进一步降低药品虚高价格,减轻群众用药负担。

[viii] “4+7带量采购”:带量采购指的是在药品集中采购过程中开展招投标或谈判议价时,要明确采购数量,让企业针对具体的药品数量报价。旨在通过企业间的市场化竞价,起到以量换价的作用,降低采购药品的价格。根据采购文件,北京、天津、上海、重庆和沈阳、大连、厦门、广州、深圳、成都、西安11个城市(即4+7个城市)将进行国家组织药品集中采购试点。

敬请阅读“中国制药发展史(五)”